Crisis e impeachment en el segundo mandato de Dilma Rousseff

Por Ariel Goldstein *

El autor recorre las circunstancias que condujeron al proceso político contra Dilma Rousseff, caracterizando la coyuntura brasileña como de triple crisis. Por un lado, el deterioro del ciclo económico nacional-desarrollista, originado en la crisis internacional y potenciado por el viraje de la política económica petista. Por otro lado, la crisis político-institucional del denominado “presidencialismo de coalición”. Finalmente, la crisis social que se manifiesta en la polarización emergente de las elecciones de 2014.

En este artículo proponemos analizar las circunstancias que condujeron a la crisis del segundo gobierno de Dilma Rousseff (2015-2016). Para explicar la formidable crisis política, consideraremos el deterioro del ciclo económico nacional-desarrollista, originado por la crisis internacional y las manifestaciones de junio de 2013, así como también por el viraje en la política económica del Gobierno. Asimismo, la crisis político-institucional, con el auge del PMDB y el final del sistema organizado en torno del presidencialismo de coalición con hegemonía petista. A su vez, se tendrá en cuenta la crisis social, con la polarización emergente luego de las elecciones de 2014.

El ciclo de crecimiento económico que abarcó los dos mandatos de Lula (2003-2010) proyectaría en la autoestima de los brasileños el imaginario de un “país potencia”. El exsindicalista era capaz de establecer una conexión única con los sectores populares en función de su origen social, situación que le permitía llegar a las capas de la población más desposeídas, a la vez que simbolizar las posibilidades de realización de sus expectativas de ascenso social. Durante sus mandatos, las políticas sociales, la principal de ellas el Bolsa Familia, así como el crecimiento económico y la activación del consumo popular, produjeron el ascenso económico y social en los sectores empobrecidos del país, 39 millones entre 2003 y 2011 [1]. Como señalaba hace unos años Perry Anderson [2], Lula sería entonces el político más exitoso del mundo, capaz de llegar al finalizar su mandato en 2010 a un 80% de aprobación, habiendo sido más radical en las reformas emprendidas en su segundo mandato que en el primero.

Luego de superar la profunda crisis política del mensalão en 2005, que se inició en mayo y duró alrededor de un año, Lula logró consolidar su apoyo a nivel social en las elecciones de 2006 al obtener una diferencia contundente en la segunda vuelta electoral (60% a 40%) sobre el gobernador de San Pablo y líder del PSDB, Geraldo Alckmin.


«Un aspecto no siempre ponderado de esta crisis política transcurrida durante el primer gobierno de Lula, es el desplazamiento de funciones relevantes de los dirigentes de mayor trayectoria política e histórica del PT.»

Sin embargo, un aspecto no siempre ponderado de esta crisis política transcurrida durante el primer gobierno de Lula, es el desplazamiento de funciones relevantes de los dirigentes de mayor trayectoria política e histórica del PT [3]. Esto incluyó a José Dirceu, el “arquitecto del PT moderno”, al entonces presidente del PT, José Genoino, así como a posteriori incidió en el desplazamiento del Ministro de Economía, Antonio Palocci, otro cuadro partidario histórico. Si bien esto contribuiría a la afirmación de la figura de Lula ante la sociedad y reforzaría su liderazgo, dejaría al partido diezmado con respecto a sus cuadros más importantes y de mayor experiencia política.

A partir de entonces, con el inicio de su nuevo mandato en 2007, el presidente se consolidaría como quien proyectaba al país hacia un rol de protagonismo en las relaciones internacionales, lo que iba asociado al imaginario de “Brasil potencia” [4]. En este sentido, podemos mencionar la promoción desde Itamaraty de la integración latinoamericana, que incluyó la negativa a formar parte del ALCA en conjunto con las posiciones de Argentina y Venezuela. Además, podemos destacar la intervención de Lula en el conflicto palestino-israelí y el alojamiento de Zalaya ante el golpe hondureño en la embajada brasileña en Tegucigalpa, poniendo límites a la hipótesis de América Latina como “patio trasero” trazada desde Washington. Así también, la pretensión esbozada por el canciller Celso Amorim de lograr para Brasil un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU.

Por otra parte, en 2007 tendría lugar el descubrimiento de una base petrolera bajo el mar ubicada entre los estados de Santa Catarina y Esprito Santo, el llamado Pre-Sal, que Lula difundiría como símbolo de la recuperación para los brasileños de la autosuficiencia petrolera. A su vez, se produciría el establecimiento del país como sede para el Mundial de Futbol de 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016.


«El primer mandato de Dilma Rousseff (2011-2014) transcurrió inicialmente bajo la pretensión de barrer a los ministros que tuvieran acusaciones de corrupción. Incluso, al comienzo, esto le reportaría a Dilma un aumento en la aceptación de su gobierno, a pesar de que produciría tensiones crecientes con el PMDB.»

La amplia aprobación que obtendrían las políticas introducidas por Lula en su segunda presidencia, así como la popularidad que éste alcanzaría al finalizar su mandato, le permitirían elegir como sucesora a su Jefa de la Casa Civil, Dilma, de bajo conocimiento en la población, que se había caracterizado por su eficiencia en la gestión del gobierno. En la competencia presidencial con el candidato opositor José Serra (PSDB) en 2010, Rousseff saldría victoriosa en la segunda vuelta.

El primer mandato de Dilma Rousseff (2011-2014) transcurrió inicialmente bajo la pretensión de barrer a los ministros que tuvieran acusaciones de corrupción. Incluso, al comienzo, esto le reportaría a Dilma un aumento en la aceptación de su gobierno, a pesar de que produciría tensiones crecientes con el PMDB. Con las exigencias de renuncia a funcionarios y ministros de su equipo gubernamental que se encontraban cuestionados en los principales periódicos por acusaciones de corrupción, Rousseff demostró su pretensión de establecer una mayor aproximación entre la agenda gubernamental y la agenda trazada por importantes medios de prensa. Esto supuso el alejamiento del ministro de Agricultura Wagner Rossi (PMDB), así como del ministro de la Presidencia, Antonio Palocci (PT) y el ministro de Transportes Alfredo Nascimento (PR). Estas decisiones generaron tensiones al interior de la coalición de gobierno, principalmente respecto de las alianzas del PT con el PMDB, que contaba con el vicepresidente Michel Temer y una importante proporción de diputados y senadores.

Sin embargo, comenzaban a advertirse las nuevas luchas que empezarían a emerger en la clase trabajadora y las periferias de las grandes ciudades [5]. Los efectos de la crisis internacional, que Lula había querido ahuyentar con el señalamiento de que habría que estimular a los brasileños al consumo, comenzaron a hacerse visibles con la baja en el crecimiento económico y el aumento de la inflación, que superaba las “metas” propuestas.

En este marco, ante el estrechamiento del ciclo económico, según el señalamiento de Secco y David[ [6], los sectores que habían ascendido en estos años lulistas no querían bajar, y los que no pudieron ascender lo suficiente querían subir, con la metáfora del “colectivo lleno” y la explosión de nuevas demandas ciudadanas.


«Las manifestaciones de junio de 2013 habían estallado como un primer momento de impugnación de la clase política en su conjunto, aunque con demandas a la izquierda del espectro político, que exigían mayor presencia del Estado y mejores servicios en materia de transporte y salud, a la vez que exhibían denuncias por la corrupción de los políticos. Existía una heterogeneidad de demandas, pero podemos decir que éstas tenían una tendencia que las colocaba a la izquierda del espectro ideológico. Sin embargo, con posterioridad a 2015, las manifestaciones que inicialmente tenían esa tendencia serían reconducidas hacia otras expresiones con demandas a la derecha del espectro ideológico.»

Previo a la emergencia de las manifestaciones de junio en 2013, Rousseff contaba con la aprobación más alta de un presidente desde la transición a la democracia, en torno al 70%. La inesperada emergencia de manifestaciones en las principales ciudades del país, iniciadas en San Pablo por el Movimiento Pase Libre (MPL) en demanda por una baja en el boleto de transporte público y su expansión como respuesta a la represión desplegada por la policía, erosionaron la posibilidad de Dilma de construir un pacto con la burguesía industrial [7]. Este último tenía el propósito de enfrentar la voracidad del capital especulativo, pretendiendo bajar las tasas de interés y al spread, atacando los intereses de los grandes bancos, como continuidad del plan económico desarrollista esbozado por el ministro Guido Mantega.

Durante junio de 2013, por primera vez fue visible desde la transición democrática cómo el PT perdía las calles en las manifestaciones, e incluso era repudiado en las mismas, cuando se había diferenciado desde su nacimiento como un partido con arraigo en los movimientos sociales y capacidad de movilización. Esto reflejaba el proceso de burocratización y desmovilización a través del cual el partido había sido absorbido por las estructuras estatales y la gestión desde su llegada al gobierno en 2003.


«Frente a esta inmensa tensión, inédita desde el inicio del ciclo de los gobiernos petistas iniciado en 2003, provocada por la contienda electoral, Dilma definió una salida “ortodoxa”, y como ha sido señalado en forma reiterada, “aplicar el programa de los perdedores”, lo que la presidenta creyó que operaría como un factor de estabilización política y económica para el país.»

Las críticas de los principales periódicos, como Folha de S. Paulo y O Estado de S. Paulo al ministro Guido Mantega, designando a su gestión económica como la causa del escaso crecimiento y la inflación del país, tenían por fin producir un recambio y una orientación hacia un ciclo de ajuste. En este sentido, éstos intentaban promover un encuadre relativo a que el modelo desarrollista y el intervencionismo estatal estarían en crisis, condición que requeriría un replanteo en función de la inflación y las denuncias de corrupción existentes.

En este sentido, las elecciones de 2014 constituyen un importante momento de condensación del juego político en disputa. Inicialmente, Rousseff obtendría un repunte en las encuestas, producto de recuperar su imagen como administradora ante la opinión pública, en función del aceptable desempeño de la organización de la Copa del Mundo de fútbol, que aquél año, contrariamente a muchos pronósticos, no había tenido mayores complicaciones. Sin embargo, la muerte en un accidente de avión del gobernador de Pernambuco y candidato a la presidencia, Eduardo Campos, supuso un viraje significativo en la campaña electoral. Llevo a que asumiera la candidatura presidencial Marina Silva, cuyo partido Rede Sustentabilidade no había obtenido la cantidad de firmas necesarias para participar en la contienda, lo que la conduciría a adoptar una alianza con Campos del Partido Socialista Brasileño (PSB), siendo la candidata a vicepresidenta de la fórmula.

Desde entonces, Marina Silva fue promovida durante este período electoral como una “candidata revelación” por Folha de S. Paulo y O Globo, mientras Datafolha e Ibope la proyectaban como la principal candidata al frente de las encuestas en la carrera presidencial. Frente a las audiencias, esta proyección de Marina reflejaba la búsqueda mediática por obtener influencia política en tanto introducía una “candidata revelación”, así como expresaba también el interés comercial, ya que esto también permitía ampliar sus ventas al insertar un margen de incertidumbre o variable imprevista a nivel electoral. Esta construcción de los medios referida al encuadre temático de la “carrera de caballos” sobre la disputa electoral entre los candidatos se mantendría durante septiembre.

La cercanía en el resultado electoral de la segunda vuelta entre Dilma por el PT (51,64%) y Aécio Neves (48, 36%) por el PSDB, con 3 puntos de diferencia, representaba alrededor de 3 millones de votos en una elección de 112 millones. Ello contribuyó a profundizar la polarización política y social que se estaba comenzando a vislumbrar en el país con la emergencia de las manifestaciones en junio de 2013. Las elecciones produjeron un efecto polarizador sobre la sociedad durante la campaña y a posteriori, ya que éstas operaron como un intensificador de la conflictividad política en lugar de apaciguarla. Al conocerse los resultados, se produjeron expresiones de racismo de los sectores medios en las redes sociales contra los “nordestinos”, pidiendo la autonomía de San Pablo y otros estados con respecto al Nordeste del país. Estas expresiones racistas se produjeron en un marco donde el Nordeste pobre manifestó un contundente apoyo a la candidatura de Rousseff, obteniendo ésta en la región, en estados como Maranhao o Piauí, porcentajes de votación de entre el 70% y el 80%, contrastando con el Sur, donde los estados más ricos, como Paraná y Santa Catarina, habrían de manifestar un voto predominantemente “tucano” por la candidatura de Aécio Neves. Con las elecciones del 2014, la polarización social y geográfica instaurada desde 2006 entre el país pobre (Nordeste) y el país rico (San Pablo) se transformó en una polarización que adquirió contornos de identificación política.


«Dilma no lograría transformar su triunfo electoral en legitimidad política para gobernar, mostrandodificultades para preservar su coalición de gobierno en el llamado “presidencialismo de coalición”.»

La continuidad por escaso margen del gobierno de Dilma, fuertemente impugnado por sus opositores, reverdeció la lucha política, que continuó al terminar la contienda electoral. En este marco fue que Aloysio Nunes Ferreira, uno de los “caciques” y líderes importantes del PSDB, se refirió a que Dilma no tendría “derecho a una luna de miel”.

Las manifestaciones de junio de 2013 habían estallado como un primer momento de impugnación de la clase política en su conjunto, aunque con demandas a la izquierda del espectro político, que exigían mayor presencia del Estado y mejores servicios en materia de transporte y salud, a la vez que exhibían denuncias por la corrupción de los políticos. Existía una heterogeneidad de demandas, pero podemos decir que éstas tenían una tendencia que las colocaba a la izquierda del espectro ideológico. Sin embargo, con posterioridad a 2015 las manifestaciones que inicialmente tenían esa tendencia serían reconducidas hacia otras expresiones con demandas a la derecha del espectro ideológico [8]. Esta polarización que presentaría la sociedad brasileña, con movilizaciones a favor y en contra de la permanencia de la presidenta en el gobierno prácticamente desde el comienzo de su mandato, sería inédita en relación con los otros gobiernos del PT. Sería un rasgo bien propio del escenario que emerge con posterioridad a las elecciones de 2014.

Frente a esta inmensa tensión, inédita desde el inicio del ciclo de los gobiernos petistas iniciado en 2003, provocada por la contienda electoral, Dilma definió una salida “ortodoxa”, y como ha sido señalado en forma reiterada, “aplicar el programa de los perdedores”, lo que la presidenta creyó que operaría como un factor de estabilización política y económica para el país [9]. Esto significó la designación de Joaquim Levy como Ministro de Economía, proveniente de Bradesco, uno de los mayores bancos privados del país, y formado en la Universidad de Chicago, con marcada orientación neoliberal.

De este modo, Dilma fue aislándose de sus apoyos a la izquierda, como el MST, al no avanzar en la reforma agraria, nombrando a la representante ruralista del agro business y senadora del PMDB, Katia Abreu, como Ministra de Agricultura en 2015, así como aplicando un ajuste ortodoxo que generaría decepción y aislamiento en la primera mandataria respecto del PT y los movimientos sociales, que irían a posicionándose de forma crítica con respecto a su mandato en los distintos plenarios.

Al aplicar el ajuste, Dilma fue contra las promesas de campaña de 2014 que decían que, en el caso de un triunfo en las elecciones presidenciales, tanto Marina Silva como Aécio Neves irían a quitar la comida de la mesa de los brasileños. Así emerge una sociedad dividida de las urnas, y Dilma no lograría transformar su triunfo electoral en legitimidad política para gobernar, mostrando dificultades para preservar su coalición de gobierno en el llamado “presidencialismo de coalición”. La extensión del PMDB a lo largo de los años, obteniendo cada vez más ministerios y negociando su peso en el Congreso, fue central en esta cuestión.

En este sentido, tenemos el desarrollo de la crisis política y parlamentaria. Al aumentar la influencia del PMDB en el gobierno, con su capacidad extorsiva, se produce una ruptura de la alianza gubernamental a partir de la actuación del Presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Cunha. La habilidad política de Cunha se manifestaría en que, cuando se le intenta instalar el juicio político, logra revertir la situación de modo tal que quien finaliza enjuiciada es Dilma.

Cunha tenía varios pedidos de impeachment a la presidenta a los cuales no había dado lugar, mostrando de forma extorsiva que el PT no debía enjuiciarlo para proteger a Dilma, y cuando éste percibe que existía el riesgo de ser destituido, decide dar curso al pedido impulsado por los juristas Helio Bicudo y Miguel Reale Jr. por “pedaladas fiscales”. Este pedido acusaba a Dilma de haber producido “saqueos” en las cuentas de los bancos nacionales para la cancelación de cuentas atrasadas en lo referido al pago de programas sociales. La figura de Eduardo Cunha emerge como un político sumamente hábil que pone contra las cuerdas a Dilma y efectiviza la tramitación del impeachment para contraatacar y sostenerse en la Presidencia de la Cámara de Diputados.

El proceso de moralización de la política en curso, que implica una reducción de los asuntos públicos a las cuestiones morales, se fortalece por la convergencia que en este punto presentan los principales periódicos con las actuaciones de un sector relevante del poder judicial. En este último, se ha destacado el énfasis del juez Sergio Moro, quien ha impulsado una persecución judicial contra Lula que suele eludir los tiempos procedimentales, a la vez que ha divulgado en los medios escuchas realizadas a la presidenta Dilma y al expresidente con la pretensión de provocar una reacción social en contra de éstos, lo que de hecho se produjo. Sin duda, la posibilidad de Dilma de permanecer en la presidencia sufrió un duro golpe a mediados de marzo, cuando en respuesta a su decisión de nombrar a Lula como Jefe de la Casa Civil con el propósito tanto de protegerlo de las investigaciones judiciales como de fortalecer su gobierno, el juez de Curitiba decidió dar a conocer públicamente un diálogo entre ambos grabado por escuchas telefónicas, lo que produjo esa misma noche masivas manifestaciones pidiendo la renuncia de la presidenta en Brasilia. Esto después derivaría en otra decisión judicial que impediría a Lula de asumir el cargo, en un creciente proceso de disputa por el poder e interferencia entre jueces y políticos.

Se debe considerar que la clase dominante en Brasil no acepta la reforma como parte del orden instituido, sino que la concibe como algo externo que amenaza su existencia. La reticencia a toda reforma institucional es muy alta, siendo natural que aproveche esta situación crítica para retomar la dirección política del país.

Se puede decir que se ha llevado a cabo un impeachment cuyos fundamentos jurídicos están subordinados a un juzgamiento político. La constitución brasileña es suficientemente ambigua como para habilitar distintos hechos en lo que se entiende por “crimen de responsabilidad”. Si bien las formalidades legales pueden dar carnadura legal al impeachment, la política lo ha forzado a entrar en esa legalidad como resultado de un juzgamiento político y de la lucha por el poder. Como sostiene Lodola, “es algo diferente a un golpe, aunque aún no tiene nombre: es una remoción antidemocrática del Ejecutivo forzando la utilización de procedimientos legales. Paradójicamente, en la naturaleza legal de esta nueva modalidad de remoción presidencial reside su mayor peligro” [10].

En tanto el parlamento no es una instancia aislada, aunque posea juego propio, sino que resulta ser un vehiculizador de intereses sociales, el impeachment reflejaría la dificultad del PT para sostener su coalición de gobierno en el Congreso, en el marco del “presidencialismo de coalición”, imprescindible para gobernar.

“Demasiado” y “demasiado poco”

El ciclo de los gobiernos petistas llega a su fin mientras se escribe este artículo. Estos gobiernos hicieron “demasiado poco” para representar las demandas de los movimientos sociales, así como por revertir de forma estructural la desigualdad del país, pero hicieron también “demasiado” para asustar a la clase dominante de Brasil. En este sentido, los años lulistas, donde el crecimiento económico aseguraba las posibilidades de que ganen ricos y pobres, representó un estado de conciliación donde podían coexistir el “demasiado poco” a la izquierda y el “demasiado” de los sectores dominantes, ya que las ganancias para todos aseguraban la perdurabilidad del pacto social. Con los efectos locales de la crisis económica internacional, los márgenes de distribución se angostaron, generando disconformidad en ambos lados. La designación de Levy, la conducción verticalista de Dilma y los efectos del ajuste económico alienaron al gobierno de los apoyos de izquierda y de los sectores populares. Y por otro lado, la permanencia de las políticas sociales, los intentos de Lula de postularse como candidato hacia 2018, así como la polarización política y frustración electoral del PSDB hicieron rehuir a la clase dominante y empresarial de los incentivos de apoyar al gobierno.


«El proceso de moralización de la política en curso, que implica una reducción de los asuntos públicos a las cuestiones morales, se fortalece por la convergencia que en este punto presentan los principales periódicos con las actuaciones de un sector relevante del poder judicial.»

De este modo, entró en colapso el pacto social lulista del reformismo gradual y conservador (Singer, 2012), siendo sustituido por un “no pacto social” de rapiña entre los de arriba y los de abajo que acabó con la estabilidad que había caracterizado a los gobiernos petistas. Las crisis descriptas a lo largo de este artículo -política, económica y social- se fueron conjugando, traduciéndose en una maraña de intereses dispuestos a destituir a la presidenta Dilma de su mandato.

Sin embargo, el nuevo gobierno de Michel Temer (PMDB) tendrá serias dificultades para encauzar al país hacia una situación de estabilidad. Contará a su favor con el apoyo de los empresarios que jaquearon al gobierno de Dilma, y seguramente habrá con este sector una mayor confluencia de intereses, en tanto el plan de gobierno esbozado por el nuevo presidente, “Puente para el futuro”, contiene premisas liberales y apunta a un giro económico ortodoxo. El ajuste será conducido por Henrique Meirelles, “el favorito del Mercado”, como señala el periódico liberal-conservador O Estado de S. Paulo.

A su vez, el nuevo gobierno deberá experimentar la oposición del PT y los movimientos sociales, en una sociedad polarizada y en ebullición, indignada por los escándalos de corrupción que involucran al conjunto de la clase política, y celosa de sus derechos adquiridos. Todo hace pensar que la turbulencia prosperará por mucho tiempo más.

*Doctor en Ciencias Sociales y docente universitario.

Notas al pie:

[1] Tible, Jean (2013): “¿Una nueva clase media en Brasil? El lulismo como fenómeno político-social” en Nueva Sociedad, N° 243, enero-febrero.

[2] Anderson, Perry (2011): “O Brasil de Lula”, Novos Estudos Cebrap, v.91, Noviembre.

[3] Truffi, Renan (2015): Entrevista a Lincoln Secco, “O PT ainda não entendeu o ‘antipetismo’?”, Carta Capital, 10/03.

[4] Sousa Santos, Boaventura: “El precio del progreso”, en Página/12, 22/06/2013.

[5] Fortes, Alexandre y French, John (2012): “A ‘Era Lula’, as eleições presidenciais de 2010 e os desafios do pós-neoliberalismo”. Tempo Social, Junho, vol.24 no.1, San Pablo.

[6] Secco, Lincoln y David, Antonio: “Sabera o PT identificar e aproveitar a janela histórica?”, en Carta Maior, 26/06/2013.

[7] Singer, André. (2015). Cutucando onças com varas curtas. Novos Estudos-Cebrap, 102, pp. 39-67.

[8] Avritzer, Leonardo (2015): Conferencia pronunciada en el marco del XII Congreso Nacional de Ciencia Política: La política en balance: Debates y desafíos regionales. Sociedad Argentina de Análisis Político, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015.

[9] Anderson, Perry (2016): “A crise no Brasil”, en Blog da Boitempo, 21/04.

[10] Lodola, Germán: “Brasil abre una peligrosa caja de Pandora”, La Nación, 26/04/2016.

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